搶進度！上半年發行3.4萬億專項債，下半年財政“增量政策”還有哪些？
作者：陳益刊
地方政府專項債券(下稱專項債)是當前穩經濟一大重要抓手，下半年動向備受市場關注。
根據各地發債公開數據統計，今年上半年全國地方政府新增專項債規模約3.4萬億元，創近年新高，基本完成了國務院要求的上半年完成發債任務目標。
多位財稅專家告訴第一財經，下半年如何快速用好這筆資金成為關鍵，盡量避免資金閑置、資金被挪用等老問題，真正形成實物工作量，充分發揮債券資金穩投資效應。下半年新增專項債發行進入“空窗期”，這對下半年尤其四季度基建投資影響值得關注，可以考慮通過動用存量專項債額度、提前動用明年專項債額度等方式，適度增加下半年舉債額度，以穩投資穩經濟。
真正花好超3萬億資金成關鍵
今年專項債發行進度可以說史無前例。去年專項債多數集中在下半年發行，而今年則相反集中在上半年，以盡快發揮債券資金穩增長效應。
今年3.65萬億元新增專項債中，有3.45萬億元已經下達至各地用于項目建設。國務院要求3.45萬億元新增專項債要在6月底前基本發行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢。截至今年上半年各地實際發行了約3.4萬億元專項債，發行進度約99%。
中國社科院大學教授吉富星告訴第一財經，今年專項債靠前發力，總體規模、發行速度、支出進度均將創近年來新高，將有利于盡快盡多形成實物工作量，更好拉動有效投資，更好實現穩增長、補短板、惠民生目標。
“預計在專項債集中發力基礎上，銀行信貸、開發性金融工具等形成有力補充和配合，預計未來基建投資會保持高位增長，有利于穩定各方預期和穩住宏觀經濟大盤。”吉富星說。
下一步如何真正花好這筆巨額債券資金成為關鍵。根據近些年各地審計部門公開信息，部分專項債項目資金用途管理不嚴格，債務資金閑置存在一定普遍性等，這都影響了專項債資金效應發揮。
比如，近期審計署披露，審計發現有10個地區違規將136.63億元專項債券資金用于企業經營、人員工資等，33個地區217億元專項債券資金閑置1年以上。
吉富星表示，近年來，“資金等項目”、資金違規使用等問題已得到很大改善，但今年進度加快后，少部分地方前期工作不扎實、使用管理跟不上等因素導致一些局部問題。
中央財經大學溫來成教授告訴第一財經，近些年專項債規模增長速度比較快，專項債資金規范使用很關鍵。比如目前專項債資金閑置問題，主要還是在于前期準備工作做的不扎實，項目本身存在一些問題。在專項債資金投向方面，財政部已經有相關文件予以規范，目前必須嚴格執行，挪用專項債資金發工資等，應該給予嚴處。
今年受疫情、大規模退稅減稅政策、土地市場低迷等影響，前5個月地方財政收入出現下滑，而剛性支出不減，地方財政收支矛盾加大。中央財政已經通過加大轉移支付力度，來支持地方“保基本民生、保工資、保運轉”。
吉富星認為，為避免資金閑置挪用，要立足債券對講門鈴項目全生命周期，加強激勵約束機制。首先，在債券發行前，嚴把項目審核關，優先遴選項目成熟度高、具備開工條件的項目，或優先支持在建項目。
“其次，債券發行后，全面深入推廣穿透式監測、加強督導整改，重點關注資金到項目單位后的建設進度、實物工作量形成情況，而非僅關注資金撥付情況，建立進度通報預警制度、明確在分配以后年度專項債券限額時與各地實際支出進度掛鉤等。”吉富星說。
財政部此前表態今年7月份將實現對專項債項目的穿透式監測，此舉主要是通過信息化手段，一鍵報警呼叫穿透了解項目單位建設運營情況，重點掌握債務資金從國庫撥付到項目單位以后的情況，目的在于推動專項債盡快形成實物工作量。
吉富星表示，最后，對短期內難以繼續建設實施的項目，將閑置資金按程序調整用于其他符合要求的成熟項目，或者跨區域調劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的地方使用。
財政部去年已經發文規范了專項債用途調整，近些年已有部分地方將閑置資金調整至其他項目。
近期包括廣東等地已經明確，對專項債支出使用進度較慢的市，將未實際支出額度按一定比例收回，跨區域調劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的市使用。
是否增發專項債引關注
“當前經濟下行壓力依然較大，下半年依然有很多不確定因素，根據經濟社會形勢變化，是否考慮增加發行專項債額度來穩經濟，是未來專項債一大看點。”溫來成說。
粵開證券首席經濟學家羅志恒曾告訴第一財經，下階段出臺增量財政政策的必要性較大，主要是超預期的疫情引發的收入減少、支出增加的缺口需要得到彌補。若政策不加碼，預計2022年基建投資增速前高后低，隨著靠前發力結束以及可支配財力未新增，土地出讓收入大幅下降，四季度基建和經濟增速可能回落。
吉富星表示，當前需要超前謀劃、加強“重大項目”和“增量政策”雙儲備，結合形勢發展需要，推出一些增量政策，更好實現跨周期調節、保障下半年經濟平穩快速增長，努力實現全年經濟社會發展預期目標或保持在合理區間內。
其實，國務院近期已經采取一些穩投資舉措。
6月30日國常會決定，運用政策性、開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資3000億元，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、但不超過全部資本金的50%，或為專項債項目資本金搭橋。6月1日國常會決定，對金融支持基礎設施建設，要調增政策性銀行8000億元信貸額度，并建立重點項目清單對接機制。
國金證券首席經濟學家趙偉告訴第一財經，下半年“準財政”在發力，新增8000億元政策性、開發性貸款額度，創設3000億元政策性、開發性金融工具，可作為預算內財政有效補充。剩下的財政收支缺口，可以考慮通過動用存量專項債額度來解決，此前地方也這樣做過。去年底存量專項債額度大概在1.5萬億元左右，預計可行方案是地方發行幾千億元，這樣財政收支缺口大部分可以得到彌補。不過剩余限額地區分布不均、優質項目儲備不足等，可能影響專項債“加量”效果。
除了動用存量專項債額度外，目前業內建言的另一種增加專項債額度途徑，是提前下達2023年部分專項債額度，并調整預算將這筆明年專項債額度提前至今年四季度發行。此外還有專家建言發行特別國債，部分可以像2020年一樣用于重大基礎設施項目建設。
“按照此前授權，今年年底前，國務院可提前下達部分明年地方債額度，但提前發行和使用，可能涉及總體預算調整、額度分配等。相較之下，各地使用上年末專項債務未使用的限額，需要走的制度流程或相對簡單，地方人大審議通過即可。”趙偉說。
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