金觀平：穩(wěn)慎推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市

　　穩(wěn)慎推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市

　　金觀平

　　中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作的指導意見》。會議強調(diào)，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進。這為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革指明了方向，讓改革更有章可循。

　　作為農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革具有多重意義：既有利于增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)村資源要素活起來，也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供土地支撐，還將對城市建設用地供應產(chǎn)生影響，緩解部分城市用地相對緊張的局面。

　　這項改革經(jīng)歷了較長時間的探索，表明了中央對改革態(tài)度慎重、落地舉措慎重。2015年，全國人大常委會授權(quán)國務院在試點地區(qū)暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，開啟了改革試點。這項改革涉及農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地用途管制、土地市場化配置機制、土地增值收益分配機制等領(lǐng)域，可謂牽一發(fā)而動全身。從前期的依法授權(quán)、試點探索，到修改土地管理法，再到實質(zhì)性推進入市交易，前后用了約8年。如此長時間聚焦某項單項改革，實不多見。

　　經(jīng)過較長時間探索，改革方向不斷明確，就是同地同權(quán)、同權(quán)同價。我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度，城市土地是國有的，農(nóng)村土地是集體的。此項改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地必須經(jīng)過征收為國有土地之后，才能進入市場，造成“同地不同權(quán)、同地不同價”。2013年，黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。本次深改委會議進一步強調(diào)，要堅持同地同權(quán)同責，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權(quán)同價。

　　中央多次強調(diào)，要堅持守住農(nóng)村改革的底線，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革當然要遵循農(nóng)村改革的共同要求，同時還要符合國土空間規(guī)劃的有關(guān)要求。因此，各地在探索試點時，不僅要嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，還要落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條紅線。

　　在審慎穩(wěn)妥推進的前提下，要進一步健全配套制度，提升改革的對講門鈴系統(tǒng)性規(guī)范性。要強化此項改革與產(chǎn)語音呼叫對講權(quán)改革、宅基地改革、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會治理等改革的協(xié)同配套。要建立健全市場交易規(guī)則，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計等相關(guān)服務和監(jiān)管制度。要合理確定入市土地的規(guī)模、時序和節(jié)奏，引導合理布局產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村建設，避免無序擴張和重復建設。

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