各地加大舉債穩增長，推動化解隱性債務防風險
作者：陳益刊
在復雜的國內外形勢下，今年積極財政政策仍需“加力提效”。而為了穩增長，舉債“開前門”，地方政府顯性債務仍將保持增長。為了防風險，需堵住“后門”，地方政府隱性債務規模將繼續壓減。
2月16日，財政部部長劉昆在《求是》發表《更加有力有效實施積極的財政政策》一文。劉昆認為，當前保持財政政策連續性穩定性、繼續實施積極的財政政策非常必要、十分重要，從宏觀層面上能夠促進擴大總需求，推動經濟穩定增長，對沖外部不確定性，從微觀層面上能夠為企業紓困，大力提振市場信心，增強發展后勁。
在財政收支矛盾依然比較突出的當下，政府通過適度舉債刺激經濟必不可少。劉昆表示，今年積極財政政策“加力”的一大要點是，合理安排地方政府專項債券規模，持續形成投資拉動力。同時要統籌財政赤字等政策工具，適度擴大財政支出規模。劉昆也重提防范化解地方政府債務風險，尤其是隱性債務“遏增量、化存量”。
多位財稅專家告訴第一財經，今年預計地方政府新增債券仍將保持在高位，地方政府顯性債務規模仍將適度增長，從而擴大有效投資穩經濟。與此同時，各地將加大存量隱性債務處置力度，遏制新增隱性債務，從而防范地方政府債務風險。
顯性債務保持較快增長
2015年新預算法實施后，地方政府唯一合法舉債渠道是發行地方政府債券視頻對講，這被稱為“開前門”。除此之外，地方政府不能再以其他任何方式舉債形成隱性債務，這被稱為“堵后門”。“開前門、堵后門”是防范地方政府債務風險的基本思路。
近些年中國經濟增長放緩，尤其是2020年以來受疫情沖擊等因素影響，經濟增長壓力較大。而為了對沖經濟下行，擴大有效投資，地方政府顯性債務保持較快增長。
財政部數據顯示，地方政府債務余額從2019年底的21.1萬億元增至2022年底的35.1萬億元，三年間新增約14萬億元。這些資金投向民生等重大項目中，發揮對穩投資、擴內需、補短板的重要作用，助推經濟運行在合理區間。
隨著近期31省份相繼披露2022年預算執行情況和2023年預算草案報告(下稱“預算報告”)，各省份地方政府債務余額情況也逐漸公開。
粵開證券研究院根據31省份預算報告等官方數據，梳理了各省份債務全景。截至2022年底，31省份中17個省份地方政府債務余額規模超過1萬億元。其中，廣東、山東、江蘇、浙江四地地方政府債務余額超過2萬億元。
上述四省是中國經濟大省，經濟發達，財政實力強，去年全國一般公共預算收入規模位居全國前五。中國對地方政府債務采取限額管理，各省份每年新增舉債額度由中央財政下達，一般來說，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的省份會獲得更多舉債額度，而上述四省也因此獲得更多舉債額度，相應債務余額高于其他地方。
截至2022年底，四川、河北、湖南、河南、湖北、安徽、貴州、云南、福建、遼寧、江西、北京、重慶13個省份地方政府債務余額在1萬億至2萬億元之間。其余省份債務余額低于1萬億元，其中西藏以560.7億元債務規模居末位。
各地加大舉債對帶動有效投資，從而推動基礎投資保持快速增長，為穩定經濟起到重要作用。
比如，廣東預算報告稱，去年地方政府新增專項債券(4322億元)拉動有效投資作用明顯。近八成投向交通、產業園區等補短板、利長遠、帶動投資明顯的領域。其中，超500億元用于重大項目資本金，有力推動廣州白云機場三期、粵東城際鐵路、深中通道、穗莞深城際軌道等一批重大交通基礎設施加快建設。
浙江預算報告稱，去年該省地方政府新增專項債券資金支持全省2158個政府投資項目建設，撬動總投資超過2.47萬億元，拉動當年有效投資超過6000億元。
河北預算報告稱，去年地方政府新增專項債券(2294億元)有力支持了2200余個公益性項目建設，對擴投資、穩增長發揮了重要作用。
劉昆在上述文章中表示，需求不足是當前中國經濟運行面臨的突出矛盾。為了應對這一形勢，中央要求今年積極財政政策“加力提效”。
劉昆解讀稱，“加力”語音呼叫對講就是要適度加大財政政策擴張力度。一是在財政支出強度上加力，統籌財政收入、財政赤字、貼息等政策工具，適度擴大財政支出規模。二是在專項債投資拉動上加力，合理安排地方政府專項債券規模，適當擴大投向領域和用作資本金范圍，持續形成投資拉動力等。
而其中彌補地方財政赤字，需要發行地方政府一般債券。疊加合理安排地方政府專項債券，專家普遍認為，今年地方政府新增債券發行規模將繼續維持高位，預計跟去年4.7萬億元相近。地方政府債券分為一般債券和專項債券，目前以專項債券為主。
今年積極財政政策已經發力，體現在規模創新高的提前批專項債額度及債券發行上。
根據31省份預算報告，今年財政部頂格提前下達的地方政府新增專項債券額度總規模首次超過2萬億元，達2.19萬億元，比上年增長50%。目前新增專項債發行規模已經超過5700億元。
粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，這意味著政策部門靠前謀劃、靠前發力穩增長的意愿更加迫切，盡快投向項目形成實物工作量，擴大總需求。專家普遍預計今年新增專項債規模在3.65萬億至4萬億元。
由于近些年各地舉債明顯增加，疊加財政收入增長乏力，使得地方政府債務率(債務余額/綜合財力)位于120%警戒線左右。
羅志恒根據官方數據測算發現，31省份中除去4個數據披露不全的省份，有23個省份地方政府債務率超過100%，其中8個省份債務率超過150%，一些地方債務形勢與財力不匹配。
不過，地方政府顯性債務風險安全可控，不少省份在預算報告中均表示，當地債務余額控制在國務院限額之內，債務風險總體可控。
加大隱性債務化解力度
前些年地方政府隱性債務增長過快、規模過大、風險較大，不過2017年以來中央強化監管，地方普遍用五到十年來化解存量隱性債務，并遏制隱性債務增長。
地方政府隱性債務，是指在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。而債務舉借主體絕大多數都是地方政府融資平臺公司(也被稱為城投)。
財政部近期公開表示，當前隱性債務增長勢頭得到遏制，隱性債務減少1/3以上，地方政府隱性債務風險緩釋可控。
各地隱性債務化解進度不一。部分省份也在預算報告中披露化解隱性債務進展。比如，廣東2021年底實現了隱性債務清零，北京2022年實現了隱性債務清零。江蘇、河南等地表示超額完成年度化債計劃等。
隱性債務依然是防范地方政府債務風險的關鍵，并延續遏制新增隱性債務、積極穩妥化解存量隱性債務的思路。
比如中央要求，要壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任，加大存量隱性債務處置力度，優化債務期限結構，降低利息負擔，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管，堅決遏制增量、化解存量。
劉昆在上述文章中也強調，防范化解地方政府債務風險。堅持“開正門、堵旁門”，遏增量、化存量。完善常態化協同監管，堅決禁止變相舉債、虛假化債行為。壓實地方政府屬地責任，緊盯市縣加大工作力度，強化隱性債務問責和信息公開。
多位財稅專家表示，這意味著今年隱性債務監管繼續維持高壓態勢，避免新增隱性債務。而各地通過財政資金、盤活資產、拉長債務期限、降低利息成本等方式，來穩步化解存量隱性債務。
不少省份將防范化解地方政府隱性債務風險作為當地財政工作一大重點。比如貴州省預算報告提出，通過爭取中央支持、金融機構展期降息、盤活資源資產等方式，推動各地將政府債務和隱性債務利息足額納入預算，為基層財政秩序回歸正常、提高在資本市場信用奠定基礎，力爭用3~5年時間，建立健全系統解決和防范化解政府債務風險體制機制，逐步推動地方發展進入良性軌道。
羅志恒表示，實現地方政府債務按統一規則合并監管，主要是將隱性債務納入和顯性債務同樣的監管體系中，避免債務風險指標失真以及部分地方政府在兩類債務間利用套利空間，以真實反映地方債務風險情況。
隱性債務大多數由地方政府借道融資平臺公司進行違法違規舉借。因此中央也要求，加強對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉型。要禁止各種變相舉債行為，防范地方國有企事業單位“平臺化”。
劉昆此前強調，下一步財政部將進一步打破政府兜底預期，分類推進融資平臺公司市場化轉型，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，促進財政可持續發展。
“從投資端打破政府兜底預期，同時從金融機構和市場端建立起市場化的投資理念，金融機構對市場化投資盈虧負責，財政不予救助，避免道德風險。而從根本上解決地方債務風險問題，就要解決政府與市場的關系問題，確定政府職能邊界，近乎無限責任政府必然導致地方政府債務快速擴張。”羅志恒說。
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