暫停后再放開，財政部規范PPP模式盤活存量資產有何深意
為了緩解地方財政收支矛盾，提高項目運營效率，在暫停一年多后，財政部明確了PPP合規盤活存量項目具體條件，有限放開了TOT等項目。
近日，財政部公開了《關于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規范發展、陽光運行的通知》(下稱《通知》)，其中一大亮點，是規范存量資產轉讓項目運作。而這主要涉及PPP模式中的轉讓-運營、移交等方式。
《通知》稱，擬采用轉讓-運營-移交(TOT)等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。
一位省級財政人士告訴第一財經，這其實是放開了TOT模式，因為之前TOT項目暫停了一年多，而這次《通知》允許規范做TOT項目。此前之所以暫停，是因為一些地方違規用地方政府融資平臺公司當做社會資本方，去做TOT項目，這造成新增地方政府隱性債務等。
此次《通知》明確，TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經，此前TOT項目不讓入(PPP項目)庫，此次《通知》后則可以做使用者付費TOT項目，明確了合規TO人臉識別門禁T項目做法，可以理解為“有限放開”TOT項目。
受疫情沖擊、大規模減稅降費、樓市和土地市場低迷，今年地方財政收入出現明顯下滑，而債務付息、抗疫等民生支出不減反增，地方財政收支矛盾突出。
今年5月，國務院辦公廳公布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，要求進一步盤活存量資產以提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平。而在盤活方式中，國務院鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。
PPP模式中盤活存量項目常用的是TOT方式，即是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。除了TOT方式外，還有改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營等多種方式。
王守清表示，根據此次《通知》，未來應用PPP(TOT)盤活存量資產時主要是特許經營權的轉讓，特別是對強運營屬性基礎設施和公用事業項目。未來應更重視引進能夠提高資產使用和運營效率的社會資本，對地方政府而言，既引進資金，擴大有效投資，促進經濟發展，又通過效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實現“共贏共生”。
此次財政部對TOT項目進行了規范。首先，在適合PPP模式盤活存量項目選擇上，此次《通知》強調了“長期穩定經營性收益”，這也意味著沒有收益的公益性項目不在PPP模式盤活之列，有利于避免純公益性項目假借PPP名義舉借債務。
tuya可視對講前述省級財政人士稱，這對項目要求非常高，我們在把握存量盤活的項目時，就是要項目具備經營性現金流基礎，政府只承擔年度運營風險的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盤活優質存量項目，一大重要原因是財政資金緊張，借此可以騰挪一大筆資金，而且也能通過引入專業社會資本方來提高項目運營效率，實現共贏。
四川財政廳曾發文，鼓勵在軌道交通、高速公路、供水、污水處理、垃圾處理、停車場、水庫、體育館等重點領域采用TOT方式盤活存量資產。
其次，在轉讓程序方面，此次《通知》強調了嚴格履行國有資產評估、轉讓程序。
北京財指南咨詢有限公司總經理徐向東表示，當前實踐中，轉讓經營權(特許經營權)的存量PPP項目也應根據國家和地方國有資產管理規定進行經營權評估、報批報備，并履行相關手續，不得以PPP模式自身管理流程取代和規避國有資產的處置流程。
再次，《通知》強調了合理確定轉讓價格。
四川省財政廳PPP中心主任馬靜介紹，鑒于絕大多數存量項目具備長期穩定經營性收益，四川在指導市縣開展存量資產評估時，總體上按照客觀審慎原則采用收益法，基于存量資產的建設、運維歷史數據等對應項目自身可能產生的未來收益進行評估，合理確定評估價值，在防止資產流失賤賣的同時，避免資產估值過高與實際收益差距過大，帶來潛在支出責任及隱性債務風險。
徐向東表示，在轉讓價款的收款方面，應注意準確列入相應科目，嚴禁資金空轉、虛增財政收入?！锻ㄖ芬裁鞔_“取得的資產權益和特許經營權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償等收入，依法依規全面納入預算管理”。
一些地方也在這樣做。馬靜介紹，四川在存量資產轉讓收入應按預算管理要求準確列入對應科目，優先用于化解地方政府性債務，嚴禁資金空轉，虛增財政收入。
王守清建議，對于TOT等項目可以在使用者付費比例上，根據各地財政可承受能力等，適當降低使用者付費比例(70%至80%)，不必限制在100%。一些本來就必須由政府補貼且已成常態列入政府預算的如地鐵等國計民生項目，如果用PPP 模式盤活也可以在政策上酌情放松一點。
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